В России появляется новый источник напряженности, связанный с реновацией застроенных территорий. Многие жители недовольны тем, как власть и застройщики намерены ее проводить
В ближайшее время в России прогнозируется рост конфликтов в сфере градостроения. Основных причин тут две: в крупных городах страны заканчиваются свободные территории под застройку, и строителям приходится осваивать уже застроенные участки. А следовательно, велика вероятность возникновения трений с местными жителями. Второй конфликтный фактор связан с последними изменениями в законодательстве, где акцент сделан на силовые решения возникающих при реконструкции спорных вопросов.
Его пример другим наука
То, по какому сценарию будут развиваться события, хорошо видно на примере Санкт-Петербурга. Активист движения за улучшение качества городской среды «Красивый Петербург» Валерий Веремейчик рассказывает, что еще в 2008 году в городе была принята программа о реновации 26 территорий, застроенных домами начала 1960-х годов, срок эксплуатации которых подошел к концу. Но с самого начала был допущен ряд роковых просчетов: не были обозначены четкие границы участков, на 23 из них не проведено предварительного детального обследования, с жителями не обсуждалось, какое социальное развитие должны получить эти районы.
Городские власти заключили контракты на реконструкцию этих кварталов с двумя инвесторами. С тех пор прошло 8 лет, каковы итоги? Они неутешительны: программа провалена. Построено всего 60 тыс. кв. м жилья, что составляет менее 1% от намеченных объемов, снесено лишь 9 домов вместо намеченных 1100. По плану все работы должны завершиться в 2018 году, однако сегодня инвесторы просят перенести сроки их окончания на 2025 год. При этом на 10 территориях строительство так и не началось.
А поскольку жителям в свое время были даны всякого рода обещания, теперь люди выражают недовольство тем, что их положение остается неопределенным, поскольку власти обещанное не выполнили.
Как рассказал Валерий Веремейчик, сегодня на этих территориях существует целый букет потенциальных и реальных конфликтных ситуаций.
Жители недовольны тем, что все решается без их участия: в какой последовательности сносить дома, куда переселять их жильцов. В 10 кварталах не оказалось стартовых площадок, то есть фактически нет места под строительство домов для переселения. В границах участков много домов решено не сносить, и жители весьма разочарованы этим обстоятельством.
Инвесторы плохо просчитали экономические показатели. И когда поняли, что реновация не принесет им ожидаемой прибыли, начали саботировать процесс. Поскольку эти кварталы подлежат реновации, они исключены из программы капремонта. В итоге же нет ни того, ни другого. А местная власть устранилась от решения проблем этих территорий и их жителей.
За время реализации программы местные жители не раз протестовали против различных аспектов ее проведения. Дело доходило до перекрытия проспекта. Есть 20 решений судов в пользу населения, но строители их игнорируют.
Что более всего вызывает недовольство? Принцип расселения жильцов: они получают жилье точно такого же метража, какой у них был. Но если раньше они жили, например, в четырехкомнатной квартире, то теперь взамен получают двухкомнатную той же площади.
Существуют графики сноса и расселения, но застройщики их не соблюдают, а местные власти не в состоянии на них повлиять. Кроме того, жители протестуют против уплотнения застройки, когда между уже существующими домами возводятся новые здания.
По мнению петербургской градостроительной общественности, одной из причин провала программы и роста социальной напряженности стала бесконтрольность ее проведения. Поэтому общественники предлагают учредить специальную структуру при мэрии города, которая бы занималась реновацией территорий. Сегодня же городские департаменты всячески «отфутболивают» эти вопросы.
Планы по сносу домов и переселению жителей должны быть частью инвестиционных договоров, убеждены общественники. А городским властям следует взять на себя роль генерального заказчика, особенно при реконструкции тех кварталов, куда не желают идти инвесторы.
Отдельно следует отметить роль местного самоуправления — точнее, практически полное ее отсутствие. Сегодня в городе на Неве действуют 1,5 тыс. муниципальных депутатов, которые представляют 111 муниципалитетов. Но вся эта немалая рать бессильна что-либо сделать или как-то повлиять на ситуацию на таких территориях.
Идите, куда пошлют
То, что наблюдается в Санкт-Петербурге, происходит или скоро будет происходить во многих крупных городах, прогнозирует исполнительный директор, директор направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города» Татьяна Полиди.
Особое беспокойство вызывает то, что действующее законодательство предусматривает, по сути, силовое решение вопроса по переселению граждан. Они обязаны отправиться туда, куда им предписывают, или продать свою недвижимость по назначенным ценам.
А вот за рубежом частная собственность неприкосновенна, поэтому там встречаются ситуации, когда при строительстве какого-то объекта (например, дороги) приходится учитывать наличие на пути частного строения и каким-то образом обходить его.
Впрочем, чаще всего там используется другой механизм: собирается большинство (90—95%) собственников дома и согласовывает цену выкупа своей недвижимости. А меньшинство обязано подчиниться общему решению. Институт экономики города предлагает законодательно закрепить эту новеллу и у нас.
Что еще следует делать, дабы избегать градостроительных конфликтов? Повышать качество проектов реновации. Особенно важно уделять внимание границам территорий, чтобы не появлялись неликвидные участки: весьма велика вероятность того, что их в работу уже никто и никогда не возьмет.
Застройщикам пора научиться определять эффективность подобных проектов, пока же они так и не научились просчитывать их экономику. Во всем мире подобные проекты разрабатывают девелоперы, у нас же — чаще всего городские власти.
Отдельный вопрос — публичные обсуждения программ реноваций. Принятый 373-ФЗ сильно сузил такую возможность: отныне обсуждению подлежат исключительно генпланы, а вот проекты планировки выведены из этого поля. Между тем это крайне опасно, предупреждают эксперты, поскольку данный закон стимулирует точечную застройку.
Но даже те публичные слушания, которые разрешены законодательством, малоэффективны. В городах с населением свыше полумиллиона жителей лишь в 27% комиссий включены представители общественности, и только в 14% городов эти комиссии определяют перечень вопросов для публичного обсуждения. Но даже там, где обсуждения проходят, они чаще всего носят слишком общий характер.
По мнению Татьяны Полиди, принятие 373-ФЗ увеличивает в стране опасность градостроительных конфликтов, поскольку в документе не предусмотрены никакие реальные профилактические меры на этот счет.
Силовые методы от бессилия
На рубеже 1950—1960-х годов в США развернулась борьба против расовой сегрегации, предпринимались попытки ликвидации различных гетто. Предстояло изменить ситуацию в неблагополучных районах, превратить их в кварталы с достойным качеством проживания.
Для достижения этих целей в стране возникло новое градостроительное направление — адвокативное планирование (advocacy planning), главная задача которого — превратить городское планирование в состязательный процесс и обеспечить все стороны независимой экспертизой.
Один из таких подлежащих реконструкции кварталов располагался на Манхеттене. Местные власти решили снести там жилые дома и на их месте построить жилье для среднего класса. Представители адвокативного планирования резко выступили против этой затеи. И в итоге им удалось убедить муниципалитет реализовать их проект. Через два года район был реконструирован, а 80% его жителей смогли здесь купить себе новое жилье.
В чем суть этого направления? Руководитель группы в Лаборатории адвокативного планирования Высшей школы урбанистики ВШЭ Павел Акимов поясняет: оно направлено на помощь наименее благополучным социальным группам, способствует уходу от технократических процессов в сторону политических, при этом особое внимание уделяется проблеме справедливости в управлении городом.
Последнее особенно важно. Даже если в стране налицо реальная демократия, то в городском управлении она, как правило, присутствует слабо. Но население должно влиять на ситуацию. Сами по себе градостроительные конфликты неизбежны — это свидетельство развития системы. Но важен механизм их разрешения.
Жители должны получать информацию о происходящем и иметь возможность отвечать на вызовы. И как раз адвокативное планирование позволяет решать спорные вопросы в конструктивном режиме.
В России есть элементы адвокативного планирования, но нужно идти дальше, создавать полноценную систему. Неслучайно в протоколе одного из заседаний Совета по правам человека при Президенте РФ было отражена необходимость создавать специальные комиссии по разрешению градостроительных конфликтов.
Но пока это все — лишь благие пожелания. Реального механизма разрешения градостроительных конфликтов в стране нет. А силовой путь решения властям представляется гораздо более простым и эффективным.
Владимир ГУРВИЧ