Почему ФАС считает, что сложившаяся в стране контрактная система требует очередной перезагрузки
На днях в Москве состоялось расширенное совещание Федеральной антимонопольной службы. На нем обсуждались вопросы повышения эффективности российской экономики и цели и задачи этого регулирующего ведомства на ближайший год.
Следить будем строго
После совещания прошла пресс-конференция руководителя ФАС Игоря Артемьева. На ней специальный корреспондент журнала «Строительство.RU» попросил главу ведомства оценить степень монополизма на строительном рынке.
— Мы занимаемся не только строительством, но и рынком строительных материалов, — напомнил нашему журналу Игорь Артемьев. — Удалось добиться внесения поправок к закону «О недрах». Отдать подряд на поставку песка, щебенки, других нерудных материалов компании, которая занимает большую долю на рынке, ФАС согласия уже не даст, поскольку введены строгие ограничения. Так что мы внимательно следим за происходящими здесь событиями.
Что касается самой строительной отрасли, то в ней если и есть монополизм, то в специальных секторах: строительстве космодромов, военных объектов, — отметил, отвечая на вопрос нашего журнала, Игорь Артемьев. И этим вопросом, по его словам, тоже надо серьезно заниматься.
Есть ряд отдаленных регионов (например, Чукотка, Сахалин и др.), где в строительстве доминируют отдельные компании. Но если взять самые большие строительные площадки страны — московскую или питерскую, то на них монополизма нет, заверил глава ФАС.
— Например, на столичном рынке строительства жилья отсутствует доминирование, а цены складываются на основе спроса и предложения, — пояснил Игорь Юрьевич и перешел к выводам: — Поэтому следить в первую очередь следует за тем, чтобы не складывались монополии в добыче и производстве строительных материалов, особенно в регионах. Там лицензии на добычу выдают губернаторы, а они любят предоставлять их одним и тем же компаниям.
Что касается рынка строительства, то тут опасность связана с картельными сговорами строительных компаний.
— Договориться о цене — это едва ли не единственный способ нарушить в Москве честную конкуренцию, — рассказал руководитель ФАС. — Но в силу того, что существует вторичный рынок жилья, картельный сговор вряд ли принесет то, на что рассчитывали его участники. Ведь вторичный рынок жилья в столице больше первичного более чем в 100 раз.
— Так что проявления монополизма в этой сфере мы не опасаемся, — резюмировал Артемьев.
Выйти из одной реки, чтобы войти в другую
Значительная часть пресс-конференции была посвящена еще одному важнейшему для стройкомплекса вопросу — госзакупкам. Игорь Артемьев отверг возможность возврата к пресловутому 94-ФЗ. По его словам, этого сделать нельзя, да и не нужно, ибо невозможно дважды войти в одну и ту же реку.
44-ФЗ обладает рядом достоинств, считает глава ФАС. Например, в нем прописана система планирования госзаказа, чего не было в предшествующем документе. Но это не означает, что в действующем законодательстве ничего не следует менять.
К сожалению, сама жизнь распорядилась так, что в период разработки и принятия 44-ФЗ лоббистам удалось внести в него целый ряд эффективных обходных путей, констатировал Артемьев. Это позволило увести более половины объема всех государственных закупок в «серую зону». То есть туда, где они и находились раньше.
При этом глава ФАС допускает, что авторы текста закона руководствовались благими намерениями. Они хотели исправить недостатки 94-ФЗ. Но в итоге возникли новые упущения. Так, согласно 44-ФЗ, можно разыграть госзаказ на основе конкурентной процедуры — аукциона или конкурса, а можно… выдать субсидию своему ГУПу.
Например, разыгрывается подряд на строительство школы. Как часто поступает губернатор? Вместо того чтобы идти на торги, региональная власть предоставляет субсидию ГУПу. И это уже не подпадает под действие 44-ФЗ: тут вступает в силу 223-ФЗ (о закупках), который позволяет ГУПу поступать так, как захочется.
И что в итоге получается? Бюджетные деньги идут не на конкурсные процедуры, а направляются ГУПу, который, в свою очередь, заключает контракт с приглянувшейся ему строительной компанией. Таким образом, вместо того чтобы в состязательном споре добиваться экономии государственных средств и повышения качества услуг, контракт отдают без всякого соревнования. Сегодня это явление приобрело массовый характер, сообщил Игорь Артемьев: во многих регионах до 40% госзаказов распределяется именно таким образом.
Сколько вешать в баллах?
В свое время 94-ФЗ критиковали за то, что чиновник при применении конкурсной процедуры должен оценить опыт компании. Было записано, что участвовать в конкурсе можно в том случае, если в течение предыдущих пяти лет организация построила в России объект, подобный тому, который она хочет получить. Подразумевалось, что такое предприятие обладает набором всех компетенций: кадрами, техникой и технологией для проведения работы и пр.
Согласно 94-ФЗ, члены комиссии могли оценить репутацию и компетенции каждого участника конкурса в пределах 20 баллов, соответствующих процентам от заявленной цены контракта. Чтобы стать победителем, нужно было получить соответственно 51 балл.
Само это соотношение (от 0 до 20), по словам Игоря Артемьева, не убивало конкуренцию, поскольку даже у тех, кто получал нулевую отметку, оставались шансы на выигрыш — прежде всего за счет предложения более привлекательных условий. В итоге цены на подряд реально снижались.
Что же получилось в конечном итоге? Вилка, позволяющая членам комиссии субъективно оценивать репутацию и компетенции той или иной компании, в строительной отрасли достигла 40% (баллов). А в некоторых других отраслях она еще больше: и до 80% доходит.
— С логической точки зрения это уже потеряло всякий смысл! — считает руководитель ФАС и возмущенно спрашивает: — Зачем нужны такие оценки, если проходной балл составляет 51%?
К чему все это приводит? Предположим, стартовая цена строительства объекта составляет 100 млрд руб. Если одной компании изначально дали 40 баллов, а другой — 0, то для победы она должна снизить цену минимум в три раза. Но и это не поможет, поскольку согласно 44-ФЗ, такая организация попадет под антидемпинговое расследование. И в итоге ее, скорее всего, отсеют, мотивируя тем, что если участник конкурса так сильно сбрасывает цену, то это уже не что иное, как нечестная конкуренция.
Впрочем, и этим дело не ограничивается. В законе предусмотрена возможность одностороннего расторжения договора. Если, по мнению конкурсной комиссии, победил не тот участник, заказчик может расторгнуть с ним договор, причем без всякого суда. Просто по своему желанию!
В свое время 94-ФЗ критиковали за то, что это был закон в пользу бизнеса. Однако тогда компания могла доказать свою правоту в ФАС или в суде, напоминает Игорь Юрьевич и резюмирует:
— Получается, тогда не было предопределенности результата, а сейчас она существует.
Раньше, когда действовал 94-ФЗ, многие возмущались тем, что он плохо работает, что падают мосты, рушатся дома и пр. Но если такое и происходило, то отнюдь не из-за неправильной конкурсной процедуры, уверен глава ФАС.
Сейчас же действует 44-ФЗ, и все молчат, в том числе чиновники. Что неудивительно, поскольку если они проводят торги, то обычно заранее знают их результат.
— То есть бизнес здесь никак не защищен, а это означает, что госзакупки превратились в профанацию, — не стесняется в определении Игорь Артемьев.
Или черное, или белое
Да, есть добросовестные заказчики, которые дают компаниям реальные баллы, признает руководитель ФАС. Но практика показывает, что примерно в 85% случаях ставятся либо максимальные, либо минимальные оценки. И когда это стало весьма распространенным явлением, ФАС забил тревогу.
— По нашему мнению, так не должно быть, — говорит Игорь Артемьев. — Поэтому речь идет о принятии нового закона. Более того, этот процесс уже идет.
Совместно с Минэкономразвития ФАС подготовил и направил в Госдуму два законопроекта с поправками в 44-ФЗ и 223-ФЗ, и они уже приняты в первом чтении. Согласно нововведениям, все конкурсы переводятся в электронную форму. Кроме того, сокращается количество обязательных процедур: сейчас, согласно 223-ФЗ, их свыше 3 тыс., а в итоге останется менее десяти, и все они будут прозрачными.
Однако монополисты без боя не сдаются. Как рассказал глава ФАС, все эти законопроекты были заблокированы естественными монополиями в конце минувшего года. И только после вынесения данного вопроса на повестку дня совещания у вице-премьера Игоря Шувалова этим документам вновь был дан ход.
Но даже их окончательное принятие Госдумой — это не более чем паллиативное лечение болезни, убежден Игорь Артемьев. Именно поэтому у нас такая маленькая экономия в системе госзакупок, считает он. Раньше разница в цене могла достигать нескольких сот миллиардов рублей, а теперь такими цифрами и не пахнет. В свое время на один лот претендовали 10—12 компаний. А сейчас подобное можно видеть только на маленьких лотах, до 300 тыс. рублей, где представлен в основном малый бизнес.
Надо оставить все лучшее, что есть в 44-ФЗ, и писать новый закон, делает вывод Игорь Артемьев.
А от себя добавим, что строительная отрасль — особая сфера. И, как много раз говорилось и писалось, строителям как воздух необходим свой, отдельный закон о контрактной системе. Но, судя по всему, ждать этого документа придется еще ох как долго…
Владимир ГУРВИЧ