В ноябре 2023 года Минстрою России исполнилось 10 лет, и почти все эти годы он поэтапно реформирует системы технического регулирования и ценообразования в строительстве, параллельно внедряя «цифру». В последнее время реформы идут особенно активно, и строительную отрасль ждут глобальные изменения. Как эти направления развития связаны между собой, и когда завершатся реформы? Об этом мы беседуем с заместителем министра строительства и ЖКХ РФ Сергеем Музыченко:
— Сергей Григорьевич, сегодня Минстрой России одновременно проводит три реформы: в области технического регулирования, ценообразования и цифровизации. Какую из них вы считаете главной?
— Все они очень важны. Техническое регулирование и ценообразование нельзя рассматривать отдельно друг от друга, а цифровизация их связывает. Хотя техническое регулирование всё-таки идёт первым в списке, потому что это нетарифный метод регулирования всей строительной отрасли. Через него государство ищет в первую очередь безопасные для жизни и здоровья людей, а также оптимальные с точки зрения экономической целесообразности и эффективности технические решения. От них потом зависит и стоимость, в том числе. Чтобы техническая норма и стоимостная работали как единое целое и позволяли создать безопасный и экономически оптимальный продукт в виде здания, сооружения, нужно собрать и проанализировать данные, которые сейчас содержатся в тысячах документах и материалах десятков ведомств, информацию от государственных и коммерческих структур, отфильтровать их, начать ими управлять, принимать на их основе управленческие решения, и это невозможно сделать без «цифры».
Таким образом, «идеология» получается следующая. Требования документов по стандартизации, техническое регулирование – это первое, и там есть жесткие рамки, обеспечивающие безопасность объекта, второе – это уже ценообразование, где решения можно варьировать в зависимости от эконмической целесообразности при безусловном обеспечении необходимых требований безопасности, а связывать эти два направления будет «цифра» через информационные системы и прочие цифровые инструменты. Работа предстоит огромная, потому что сейчас накоплен колоссальный объем данных, но он в основном содержится в нечитаемых и не понимаемых машиной форматах. Нам нужно свести все это в единую стройную систему.
В каждом выданном разрешении на строительство, извещении о начале строительства, заключении экспертизы и других документах содержится огромный массив данных. В заключении экспертизы он вообще безграничен. Из него можно считать основные данные, а из проектной документации, которая представлена в определенном формате в экспертизу, можно считать данные вплоть до гвоздя и стоимости этого гвоздя через различные классификаторы и реестры. Поэтому в каждом проекте очень и очень много данных, которые можно поднять с помощью «цифры», обработать, понять и принимать управленческие решения.
— То, что строительной отрасли нужно переходить на параметрический метод нормирования, впервые прозвучало в 2013 году, в год основания министерства. Все эти годы шли какие-то экспертные обсуждения, и вдруг одномоментно все вылилось в закон. Что случилось?
— Два года назад Правительством Российской Федерации, курирующим вице-премьером Маратом Шакирзяновичем Хуснуллиным перед Минстроем России была поставлена задача найти модель технического регулирования, которая позволяла бы быстро внедрять инновационные строительные материалы и технологии, и, по сути, управлять требованиями при возведении объектов капитального строительства. Поэтому мы искали модель, которая подошла бы для решения этой задачи в сегодняшних условиях.
На самом деле, параметрическое нормирование, если смотреть с точки зрения опыта иных стран, это не панацея. Известны предписывающие системы нормирования, в том числе советская. Отличная система нормирования для плановой экономики, когда для строительства 100% применяются типовые решения и типовая индустрия строительных материалов. Эта система отлично работала, потому что не надо было задавать лишних вопросов: «А что, если я отклонюсь от заданных норм?». Этого просто не предполагалось. Конечно, строились уникальные объекты, но их было мало, и плановая экономика, плановый подход требовали максимально все унифицировать и типизировать. Думаю, что мы на следующем витке исторического развития все равно придем к плановости в том или ином виде, потому что она дает уверенность в стоимости и в технических решениях, направляет ресурсы на постоянную модернизацию, совершенствование типовых зданий.
Если говорить о параметрической модели нормирования, то с принятием Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» мы, по сути, уже ушли от предписывающей системы нормирования, отказались от обязательных СНиПов, которые предписывали определенные пошаговые действия для того, чтобы доказать безопасность объекта капитального строительства. Но при этом вся доказательная база Технического регламента осталась старой, которая базировалась именно на предписывающем методе. То есть, по сути, на верхнем уровне был заложен параметрический подход, и было сказано, что здание должно быть безопасным. Далее существуют разные способы доказательства соответствия проектных решений требованиям безопасности, включая обязательные и добровольные своды правил, четыре способа доказательства отклонения от требований – моделирование сценариев, расчёты, исследования, расчет рисков и так далее.
Поскольку в Техническом регламенте уже была заложена параметрическая модель, то мы сейчас дорабатываем под нее «второй» или рабочий уровень системы нормирования. Мы отказались от разделения сводов правил на обязательные и добровольные. В принятом федеральном законе от 25.12.2023 № 653-ФЗ ‘О внесении изменений в Федеральный закон ‘Технический регламент о безопасности зданий и сооружений’ предусматривается создание единого реестра требований, в который войдут не только требования из документов Минстроя России, из бывшего обязательного и добровольного перечней, но и требования Роспотребнадзора, МЧС и других ведомств. Но при этом мы закладываем возможность отклониться от этих требований, даем возможность обосновать безопасность здания и принятое решение с помощью стандартов организации, стандартов иностранных государств и иных способов на основе расчетов, моделирования, исследований и так далее. Таким образом, создаётся целостная модель требований без разделения условно на «важные» – обязательные и «не очень важные» — добровольные, при этом отклонение в данной модели от любого требования возможно, но требует обоснования профессионалом – проектировщиком.
Также будут разработаны методологические документы и документы по стандартизации, которые будут конкретизировать, каким образом должны будут осуществляться эти расчеты, исследования и оценка рисков. Ответственность за них уже будут нести главные инженеры проектов, научно-исследовательские институты, научные организации, которые проводили эти исследования.
— Но здесь давайте разбираться с терминами. Что такое с точки зрения закона теперь «добровольное применение» документов технического нормирования? Очень многие – и депутаты Госдумы, в том числе – воспринимают это как необязательность следования техническим требованиям вообще…
— Это была чисто филологическая ошибка, когда часть нормативно-технических документов свели в перечень, назвав «добровольным», а другую — «обязательным». Много лет мы работали в такой системе, и теперь, когда мы переходим к единому перечню требований, у людей формируется мнение, что ничего обязательного в строительстве больше не останется. На что же тогда опираться?
Нормы, как и обязательные, так и добровольные – это все равно нормы. И добровольный, и обязательный перечни — это, до перехода на реестр требований, доказательная база Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений».
Важно понимать, что возможна разная процедура отклонения от таких норм. От обязательных — только через СТУ, но если квалификация проектировщика позволяет ему принять индивидуальное решение, отклониться от добровольной нормы в частном случае, то он может это спокойно сделать. Разумеется, обосновав своё решение расчётами, моделированием, применением типовых практик и другими способами. Если проектировщик, строитель чётко соблюдают все требования и руководствуются обязательными и добровольными нормами – им не нужно ничего доказывать. Они проходят экспертизу, строят и вводят объект в эксплуатацию.
Хочу заметить, что в других отраслях, которые сразу работали исключительно с добровольным перечнем, такого сумбура в требованиях не произошло. Попробуйте отклониться от требований добровольного перечня сводов правил МЧС. Вопросов нет, но идите, обосновывайте и доказывайте это решение! Так что с точки зрения гибких подходов и возможности обосновывать отклонения мы находимся в логике других техрегламентов и законодательства о техническом регулировании.
Правильное обоснование отклонения — это «высший инженерный пилотаж»! Еще раз подчеркну, мы не отменяем ни одного требования, но мы делаем более рабочую с точки зрения инженерного подхода единую систему требований в строительстве.
— В принятом законопроекте удалось сохранить главную идею поправок в техрегламент?
— Между первым и вторым чтениями законопроекта вышел ряд поручений, в том числе поручение Президента России о синхронизации требований Минстроя России, Роспотребнадзора и МЧС и формировании единого подхода в них. Кстати, это также и был запрос рабочей группы по Реинжинирингу правил промышленного строительства, которую возглавляет вице-премьер Андрей Рэмович Белоусов. Члены этой группы постоянно спрашивали нас: «Мы когда-нибудь получим единый реестр требований в строительстве, чтобы мы понимали, на основании чего мы проектируем, и что с нас спросят в экспертизе, что с нас спросят на этапе строительства и что с нас спросят на этапе эксплуатации?». Поэтому в рамках исполнения поручения Президента мы включили в законопроект норму о формировании реестра требований, который позволит выявить все коллизии и неточности в нормативной базе.
Реестр требований будет вестись в машиночитаемом и машинопонимаемом форматах. По сути, это переход к автоматизированному проектированию. Тогда любой вендор сможет погрузить это требование в графическую программу, и она просто не позволит проектировщику принять решение, которое отклоняется от нормы. Как раз «цифра» всё это и свяжет. И если в процессе работы выявятся два требования, которые друг другу противоречат, допустим, строительное и санитарное, то мы сразу увидим коллизию.
Думаю, что в течение пяти лет будут созданы программные комплексы, которые позволят с помощью реестра требований, классификатора строительной информации, классификатора строительных ресурсов, системы ФГИС ЦС выйти на автоматизированные системы проектирования. Если раньше в программном обеспечении автоматизированного проектирования были зашиты графические нормы – какой толщины и где провести линию, размерность, привязки — то теперь в программное обеспечение будут зашиты и технические требования. Программный продукт сможет выполнить 90% рутинной работы проектировщика, подберет оптимальное проектировочное решение, которое будет соответствовать норме. И сразу же, отталкиваясь от технических норм, учитывающих характеристики применяемых материалов, технологию работ и т.д., с помощью классификаторов строительной информации и строительных ресурсов будет определена и стоимость конструктивного элемента и здания в целом. Это совершенно реально.
— То есть реестр требований, ФГИС ЦС, классификаторы будут «видеть» друг друга и данные в них будут в едином формате?
— В 2022 году были внесены изменения в Градостроительный кодекс, которые создают законодательную основу глобальной информационной системы «Стройкомплекс.РФ». Это, по сути, преобразование федеральной системы ГИСОГД РФ в более мощный информационный ресурс. Его подсистемами станут, в том числе классификатор строительной информации, классификатор строительных ресурсов, реестр требований и так далее. «Стройкомплекс.РФ» — это единый программный комплекс, который будет все увязывать.
С 1 января 2024 года согласно постановлению Правительства России ФАУ «ФЦС» приступил к переводу нормативно-технической базы в строительстве в машиночитаемый и машинопонимаемый форматы. Для обеспечения этой работы мы создали рабочую группу, в которую войдут ФАУ «ФЦС» как создатель норм, Главгосэкспертиза России как связующее звено между проектировщиками и нормами, «цифровой блок» и департамент ценообразования Минстроя России. Рабочая группа в режиме онлайн будет находить решения, чтобы установить взаимосвязь между техническими требованиями и нормами, классификаторами, ценообразованием и реестром требований.
— В чем вы видите проблемы для такой работы? В огромном объеме или в противоречащих друг другу документах?
— Самая большая трудность в том, что многие документы невозможно сразу перевести в машиночитаемый и машинопонимаемый форматы. К сожалению, машина не понимает значительной части требований в нормативной базе. Машина понимает конкретные логические требования – «да» или «нет» и числовые требования, например, «ширина пути эвакуации 1,2 метра». Это конкретная норма, которую можно зашить в ПО. Если проектировщик от этой нормы отклонился, то должна загореться «красная лампа», и автоматизированное проектирование ему это покажет. Но если это отклонение необходимо, то его нужно доказать, и тогда уже эксперт будет оценивать, можно это сделать или нет. Если все требования будут конкретизированы так, то это будет работать. Если нет, то машина просто-напросто не поймет требование, а оно может быть достаточно важное. Сейчас у нас многие требования изложены стилистически по старой модели сводов правил. Машина такого не поймет.
Поэтому нужно выработать подходы к формированию самих требований и установить единую жесткую терминологию, а она достигается как раз через классификатор строительной информации и классификатор строительных ресурсов. Терминология должна быть единой и четко изложенной, чтобы машины её понимали.
— Я правильно понимаю, что в реестр требований войдут не только документы Минстроя России, но и все остальные? Но у нас же СанПиНы противоречат пожарным нормам, а они оба противоречат вашим требованиям и еще чему-нибудь. Как вы собираетесь это решать?
— Реестр требований для того и создается, чтобы свести их все на одну площадку. Свести, а потом распределить по зонам ответственности. Мы не претендуем на главенство требований перед Роспотребнадзором и МЧС. Они диктуют политику в области безопасности в своей части, но их требования зачастую противоречат нашим, потому что они излагают их не как функциональную характеристику, которая обеспечит их норму, а как предписывающую норму к архитектурно-планировочному решению. Здесь мы должны провести отчетливое разграничение зон ответственности, а сами требования должны быть очень четко изложены.
Например, при строительстве бассейна мы не устанавливаем требования к качеству воды, а Роспотребнадзор – не должен устанавливать требования к конструкциям и геометрическим характеристикам, размерам бассейна. И их требования в переводе на машиночитаемый и машинопонимаемый форматы должны звучать следующим образом: «При устройстве бассейна в дошкольных учреждениях и школах чаши бассейнов должны быть оборудованы системами водоподготовки, обеспечивающими следующие параметры воды: хлор столько, железа столько-то, мутность такая». Вот тогда машина эти требования прочитает, а проектировщик уже рассчитает систему водоподготовки таким образом, чтобы эти характеристики были обеспечены. Так что самая большая трудность – в переводе всех документов на язык, понятный для машины и в итоге для строителя.
— Это же огромный объем работы! Требования по проектированию и строительству содержатся в тысячах документов!
— Да, только требований Минстроя России без документов наших коллег больше 10 тысяч! Мы прекрасно понимаем весь объем работ.
— И все эти требования будут выверяться и вводиться в реестр вручную?
— Да, по-другому не получится. В течение ближайших трех лет мы выйдем на определенный результат в отношении конкретных объектов и конкретных сводов правил, сформируем реестр требований в машиночитаемом и машинопонимаемом форматах. Но если нам скажут перевести всё в машиночитаемый и машинопонимаемый форматы завтра, то такого не будет. И не потому, что мы завтра этого не сделаем, а потому, что это не будет работать. Поэтому мы в перспективе до 2030 года — и в Стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ РФ это заложено — переходим к автоматизации процессов проектирования и оценки соответствия.
— То есть вы будете всю эту работу делать поэтапно, по определенным группам объектов?
— Да, именно так. Сейчас рабочая группа, о которой я сказал выше, прорабатывает «дорожную карту». В плане будет пошагово обозначено, с чего мы начинаем и к чему придем. С января 2024 года мы приступили к этой работе.
— Вы уже неоднократно упомянули ценообразование, которое сейчас тоже претерпевает масштабную и трудную реформу. Всего 71 регион перешёл на ресурсно-индексный метод, да и то еще нужно посмотреть, как именно перешли. Сможете ли вы параллельно вести две такие трудные реформы?
— Вы имеете в виду технического регулирования и ценообразования? А по-другому у нас не получится. Если мы решим сначала реформировать техническое регулирование, а потом ценообразование, то значит, не будет ни одного, ни второго. Да к тому времени ценообразование вообще умрет! Поэтому здесь нужно идти только параллельно, отдавая приоритет техрегулированию, но постоянно подтягивая к нему ценообразование, которое за ним следует и, по сути, отражает реализацию заложенных требований.
Да, реформа ценообразования идет нелегко, но все, что касается денег, всегда реформируется непросто. Есть регионы и отрасли, которые за эти годы сформировали свои «системы ценообразования», не хотят от них отказываться, перестраиваться на единые федеральные требования, потому что уже есть и опыт, и сложившиеся практики, и объекты, которые рассчитаны в рамках этих систем. Но нам нужно переходить на единую систему ценообразования для всех регионов, иначе мы никогда не сможем эффективно управлять стоимостью объектов.
Нас сейчас критикуют за то, что в стране год одновременно действует два метода ценообразования — базисно-индексный (БИМ) и ресурсно-индексный (РИМ), но это объективная необходимость, потому что в стране строятся тысячи объектов, рассчитанные на основе базисно-индексного метода. И пока мы их не введем в эксплуатацию, БИМ будет существовать, мы будем его сопровождать и публиковать индексы для расчета стоимости, потому что по этим объектам могут быть корректировки. Это колоссальная нагрузка на сотрудников Главгосэкспертизы России, которые занимаются сметным нормированием. Они сейчас сопровождают две системы и будут делать это дальше. В один день этого не изменить, и мы это понимали.
Да, в 2021 году, во время пандемии коронавируса, мы перенесли срок перехода на РИМ. Тогда цена на металл и десятки других ресурсов менялась каждый день, скакала вверх-вниз в течение квартала чуть ли не в два раза. Ну, какой тут РИМ, какой мониторинг, какая достоверная стоимость могли бы быть?
— Но этих рыночных колебаний никто не отменял, они и сейчас присутствуют на рынке.
— Конечно, но тот рост цен, который был накануне перехода на РИМ в 2020-2021 годах, совершенно несопоставим с сегодняшними колебаниями. Тогда вообще никто не мог себе представить, каким образом можно мониторить цены ресурсов и как за эти цены потом отвечать. Сейчас рынок более стабильный. Колебания, которые происходят с учетом инфляции, видны ежеквартально, и индексы строительных ресурсов, которые также публикуются ежеквартально, эти колебания вполне корректно отражают. В 2020-2022 годах был лавинообразный рост цен на все ресурсы, и переходить в такой ситуации на РИМ с точки зрения управления всеми этими процессами было совершенно неправильно. Все это прекрасно понимали. Мы бы тогда просто погубили эту реформу. Она бы просто не состоялась.
— А не придется еще сдвигать эти сроки?
— Не придется. В первом квартале 2024 года все субъекты и отраслевые компании перейдут на единый ресурсно-индексный метод, исключением здесь будет только Москва, так как в соответствии с законом о статусе столицы у Москвы есть особенности, но и с коллегами, отвечающими за ценообразование в столице, мы сейчас находимся в диалоге и сближаем позиции для того, чтобы в итоге прийти к единой системе.
— Первые бенефициары этих двух реформ – проектировщики, которые через год или через три должны начать работать на совершенно новых принципах и в новых условиях. Как вы полагаете, это будет трудный переход?
— Не думаю, что это будут какие-то революционные изменения в подходах к проектированию. Уже сегодня проектировщик, если он соблюдает нормы, заложенные в добровольном перечне, не должен делать никаких дополнительных действий, а при отклонении от этих норм ему приходится обосновывать свое решение дополнительными расчетами и документами. Такая ситуация действует у нас больше года, и проектировщики научились обосновывать свои решения, а органы экспертизы спокойно воспринимают такие обоснования и поверяют их, подтверждая или отклоняя. При параметрическом методе и применении Единого реестра требований все будет точно так же. Применение уже установленных требований не влечет за собой дополнительных действий со стороны проектировщика, а отклонения нужно обосновывать.
Конечно, были и будут сложные ситуации, уникальные объекты, для строительства которых сейчас разрабатываются специальные технические условия (СТУ) с привлечением строительной науки. И практику, когда привлекаются ученые, которые помогают обосновать отклонение от норм для новых уникальных решений, конечно же, нужно продолжать. Пусть научные специалисты вникают в это отклонение, дают свое заключение, а накапливаемая таким путем практика будет потом интегрироваться в нормы.
Поэтому никакого сверхъестественного перехода для проектировщика не будет. Соблюдаешь норму – тебе никуда ходить не нужно. Видишь отклонение – у тебя развилка: можешь сам обосновать, а можешь привлечь науку, использовать стандарты организаций либо стандарты иностранных государств. При этом использование стандартов иностранных государств – это ни в коем случае не уход в какую-то иную систему с чужими требованиями. Это лишь будет адаптация лучшего зарубежного опыта, который мы будем преобразовывать с учетом нашей специфики под свою нормативную базу и применять.
Конечно, мы будем делать ревизию самих сводов правил. Их достаточно много, и некоторые из них уже потеряли актуальность. Зачем же тогда эти нормы отслеживать, сопровождать, корректировать? Над этим также будет работать ФАУ «ФЦС».
Так что у проектировщика появляется много новых эффективных инструментов, но и ответственность за их применение. И мы, кстати, этим повышаем конкуренцию инженеров на рынке. Инженер, который берет на себя ответственность, подписываясь под решением, и понимает, что принятое решение будет связано с его именем до конца срока службы объекта или всю его жизнь, будет очень ценен для работодателя и для строительной отрасли!
— Спасибо за беседу!
Интервью